1905年,，在立憲運動的推動下,，清廷派遣五位大臣出洋考察政治。

1906年9月1日發(fā)布了仿行憲政的上諭,。上諭在敘述了中國國勢不振和各國富強的原因之后，寫道：“時處今日,，惟有及時詳晰甄核,，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷,，庶政公諸輿論,，以立國家萬年有道之基。但目前規(guī)制未備,，民智未開,，若操切從事，涂飾空文,，何以對國民而昭大信,。故廓清積弊，明定責(zé)成,，必從官制入手,，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張,，并將各項法律詳慎厘訂,，而又廣興教育，清理財務(wù),，整飭武備,，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政,，以預(yù)備立憲基礎(chǔ),。著內(nèi)外臣工切實振興，力求成效,，俟數(shù)年后規(guī)模粗具,，查看情形，參用各國成法,，妥議立憲實行期限,，再行宣布天下，視進步之遲速,，定期限之遠近,?！盵1]上諭雖然沒有定下立憲的年限，使人民有遙遙無期之感,，但立憲派和紳商學(xué)子認為,，不待人民之請求，中國的專制政治就邁進預(yù)備立憲時期,，即向民主憲政過渡的新時期,，“誠古今未有之盛舉”[2]，仍然熱烈歡呼,，張燈結(jié)彩,，敲鑼打鼓，開會慶賀,。

根據(jù)考察政治大臣的建議,，清廷確立了師法日本的指導(dǎo)思想，從改革官制入手,。1906年11月6日,，朝廷發(fā)布了裁定中央官制上諭，內(nèi)閣,、軍機處照舊,；各部尚書均充參預(yù)政務(wù)大臣。外務(wù)部,、吏部,、學(xué)部均仍舊。巡警部改為民政部,。戶部改為度支部,，以財政處并入。禮部以太常,、光祿,、鴻臚三寺并入。兵部改為陸軍部,，以練兵處,、太仆寺并入。應(yīng)行設(shè)立的海軍部及軍咨府,，在未設(shè)以前,，暫歸陸軍部辦理。刑部改為法部,，專任司法,。大理寺改為大理院，專掌審判,。工部并入商部,，改為農(nóng)工商部,。輪船、鐵路,、電線,、郵政設(shè)立專司，名為郵傳部,。理藩院改為理藩部,。除外務(wù)部堂官照舊外，各部堂官均設(shè)尚書一員,，侍郎二員,，不分滿漢。都察院改設(shè)都御史一員,，副都御史二員，六科給事中改為給事中,，與御史均暫如舊,。資政院、審計院均著設(shè)立,。

國會（即議院）是民主政治在政權(quán)組織形式上的主要體現(xiàn),，沒有國會，就稱不上憲政,。還在編纂官制大臣討論改革草案之時,，報刊就發(fā)出了成立國會的呼聲。然而改革的結(jié)果,，卻沒有國會,，只有增設(shè)資政院。

按照編纂官制大臣擬定的《資政院官制清單》[3]規(guī)定：資政院由原政務(wù)處改設(shè),，設(shè)立的目的是“為采取輿論之地,，以宣上德，而通下情”,，“為他日議院之權(quán)輿”,。也就是作為以后設(shè)立議院的起始，“為立憲預(yù)備”,。其組織,，總裁（議長）一人，由皇帝從王公大臣中特旨簡派,；副總裁（副議長）二人,，由皇帝從尚書、侍郎,、督撫和出使大臣中特旨簡派,；議員也不由民主選舉產(chǎn)生,，而從王公世爵勛裔中欽選，從京官中會推,，從宗室皇族,、八旗士紳和各省官紳士商中保薦。其職權(quán),，議決新定法律,，歲出入之預(yù)算，稅法及公債,，人民陳請等事項,，但所陳事件，均由總裁,、副總裁咨送內(nèi)閣,，請旨施行。若內(nèi)閣總理大臣,、副大臣“以為不可行”,，“本院不得強政府施行”。

在《資政院節(jié)略清單》[4]中,，對于設(shè)立資政院是“為采取輿論之地,，以宣上德，而通下情”的意圖說得更為明確：“國民義務(wù),，以納稅為一大宗?，F(xiàn)在財政艱難，舉行新政,，何一不資民力,，若無疏通輿論之地，則抗糧鬧捐之風(fēng)何自而絕,？營業(yè)稅,、所得稅等法必不能行。日本明治元年歲入僅三千三百八萬余元,，至明治三十年,，歲入已二萬三千八百七十余萬元，三十年中,，增加七八倍,，而民不怨。中國歲入僅八千余萬兩,，一言加稅,，阻力橫生，對鏡參觀，其故安在,？此不能不采輿論者一也,。”“近日民智漸開,，收回路礦之公電,，告訐督撫之公呈，紛紛不絕,。若聽其漫無歸宿,，致人人有建言之權(quán)，時閱數(shù)年,，政府將應(yīng)接不暇,。惟專設(shè)一輿論總匯之地，非經(jīng)由資政院者,，不得上聞,。則資政院以百數(shù)十人為四萬萬人之代表，通國之欲言于政府者,，移而歸諸資政院,，化散為整，化囂為靜,。又限制該院只有建言之權(quán)，而無強政府施行之權(quán),，使資政院當(dāng)輿論之沖,，政府得安行其政策，而民氣疏達,，亦不致橫決難收,，保全甚大。此輿論之不能不歸于資政院者又其一也,?！?

中央體制改革依舊不脫專制性質(zhì)，多數(shù)立憲派人士大感失望,，尖銳地批評其為“偽改革”,，“徒為表面之變更”[5]，“襲皮相而竟遺精神”[6],。對于不設(shè)國會,，只設(shè)資政院，他們同樣極其不滿,。如留日學(xué)生,、湖南即用知縣熊范輿（苗族）在《新官制評論》[7]一文中指出：“立憲之神髓，在人民皆得參與國政而已。國會者,，人民參政之機關(guān)也,，故各立憲國皆使國會與政府對立?！倍僦聘母飬s將國會“置而不問”?，F(xiàn)在所欲設(shè)立的資政院性質(zhì)，“不過為政府之一部分”,，與國會中的上議院不同,。因為上議院的組織之法，應(yīng)以議院法規(guī)定,，與官制性質(zhì)不同,。就上議院而論，各立憲國之所以尚存這種制度,，系因其當(dāng)初設(shè)立國會時,，貴族勢力甚大，在事實上不能脫離貴族,，才不得已特設(shè)一院位置之,，此后諸國加以仿效。中國既然沒有貴族專橫的歷史,，大可不必從形式上模仿這種制度,。資政院官制草案說帖說：“若仍用保舉、征辟之法,，與原設(shè)政務(wù)處無異,，即與諭旨公諸輿論之意不符”。然而試問：資政院官制中所說的欽選,、會推,、保薦等法，與保舉,、征辟有多少差別,？就是有異于政務(wù)處，也不符合“公諸輿論”之意,?！斑x之者非人民，推之者非人民,，保薦之者又非人民”,，被欽選、會推和保薦者所參議的事情,，必然不會出于他們所持意見的范圍,，根本不足充當(dāng)四萬萬人的代表,。何況資政院官制草案說帖“更明言其設(shè)立資政院之意旨，乃所以為增加租稅,，而使其替政府當(dāng)輿論之沖乎,！”實即“欲借資政院以抑制加稅之阻力，是不過一籌款之新法耳”,。資政院僅能通達下情,，條陳治理，對政府并“無強制實行之力”,，不同于立法機關(guān)的國會,。使資政院當(dāng)輿論之沖，只能為政府“分其謗”,，政府對于人民,，又可以卸其責(zé)。這樣一來,，“所謂政府得以安行其政策之目的,，乃竟可以始終貫徹而毫無阻礙”，“政府之不愿輿論喧囂于其耳,，以妨害其專制之進行也,，愈諱無可諱矣”。

出于這樣的認識,，立憲派人士自然不會滿足于僅設(shè)資政院而不開國會,，為了實行真正的憲政，他們便為召開國會而開始大聲疾呼了,。

注釋

[1] 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊,，43～44頁，北京,，中華書局,，1979,。

[2] 《論實行立憲不定期之善》,，載《南方報》，1906-09-04,。

[3] 見《改定官制原奏全錄》,，京話實報館，1906,。

[4] 見《改定官制原奏全錄》,。

[5] 《論今日時局之危》,，載《申報》,，1906-12-06。

[6] 英斂之：《新年頌》，見《也是集》,，35頁,，大公報館，1907,。

[7] 《新官制評論》,，載《中國新報》，第1期,。